Нормативное финансирование
На вопросы по расчету и внедрению нормативов бюджетного финансирования отвечает руководитель коллектива разработчиков Методическими рекомендаций Наталья ТИПЕНКО.
- Главный вопрос: станет ли больше денег с введением нормативного финансирования? — Впрямую денег больше не появится, но косвенно это будет способствовать увеличению финансирования отрасли, потому что финансисты не любят давать их в «черный ящик». Сами они получают средства по формуле межбюджетного выравнивания, и у них все четко, так приучил их Минфин. А органы управления образованием часто общаются с финансистами с позиций: у нас был Указ президента номер один о приоритетности отрасли, и мы должны получить. Но этого сегодня недостаточно. Они должны обосновать свои потребности и научиться отстаивать свои интересы.
Когда же есть формула, благодаря которой наводится порядок, можно связать финансовые затраты с результатом, то тем самым повышается эффективность бюджетной сети. Финансисты видят, что в отрасли все четко, и тогда с отделами образования охотно работают. Сегодня же у работников образования есть только отдельные документы, из которых неясно, сколько стоит услуга. В результате расчет образовательных субвенций во многих регионах отдан на откуп финансовым департаментам.
— Экономисты региональных и муниципальных отделов образования сетуют, что завалены работой, их три человека вместо пяти, как тут все бросить и заниматься иными расчетами? — Как сегодня происходит планирование бюджета? Получают с каждого учреждения информацию: что было, что стало. Сверяют тарификации, утрясают ставки, надбавки, доплаты. Причем все надо обсчитать по каждому образовательному учреждению. Работы действительно невпроворот. Что происходит, если есть формула в программе Excel? В нее вводятся число детей на параллели, наполняемость, дополнительные коэффициенты по кружкам, углубленным программам и так далее, и в течение получаса готова сумма бюджета. Один практикант при необходимости в готовую формулу вставляет новое число детей и новую сумму, которую дают, и в течение двух дней составлен проект бюджета на будущий год. Конечно, при переходе от одной системы расчета бюджета (по учреждениям) к другой (по учащимся) необходимо выработать алгоритм на переходный период. Например, использовать для расчета не фактическое число детей, а «условное», то есть учитывать фактическую наполняемость классов. Это самый ответственный момент. Нельзя в течение одного бюджетного года уменьшить или увеличить бюджет муниципалитета или ОУ больше, чем на 10-15%. Переход делается постепенно. В один год по норме плюс 20%, на следующий — по норме плюс 10%, а потом — просто по норме. Муниципалитетам или школам говорят: готовьтесь, оптимизируйте, ищите резервы.
Так что один раз нужно установить формулу, обсудить, где какое соотношение, какой коэффициент применять, один раз это утвердить в администрации и все. На будущий год достаточно внести небольшие правки.
— Экономисты говорят: нам нужно только это и то из методики, что мы можем применить, а остальное в регионе у нас все свое — свои расчеты, своя ситуация. — Мы уже 4 года слышим про то, что у них все свое. Хотя все они работают по одним и тем же инструктивным письмам, положениям и штатным расписаниям. «Свое» появляется только тогда, когда у некоторых директоров школ обнаруживается 5 заместителей. Кому-то их разрешено иметь, а кому-то — нет. Но теперь придется пересматривать сложившийся порядок, так как для расчета субвенций по законам №131 и №95 должен применяться норматив. И финансирование таких «излишеств» явно в нем не будет предусмотрено.
Руководители сферы образования региона обычно считают, что если они включили в субвенцию норматив и это вошло в Закон «О бюджете», то они на норматив и перешли. Хотя это только начало работы, которую им предстоит сделать.
Обычный вариант. Расходы прошлого года делят на число детей школьного возраста, получают некое число, умножают его на индекс инфляции, который дает региональный Департамент экономики, и определяют величину норматива, который и участвует в расчете субвенции муниципалитетам. Но муниципалитет не может его применить, потому что это лишь «средние расходы по области». И возникает проблема — либо делать расчет норматива самим, либо финансировать учреждения, как и раньше. Последнее, естественно, проще. Потому что после анализа и расчетов появятся выигравшие и проигравшие. То есть те, кто получали больше или меньше средств, чем другие. Хотя для 80% не изменится ничего.
Статфакт. Изменения сети ОУ в результате бездействия, Псковская область
Одно время была иллюзия, что подсчитают необходимые средства, получат норматив, увидят, что на ребенка давали 40% от необходимого, и дадут недостающие 60%. К великому сожалению, этого не произойдет.
Более того, при переходе на подушевой принцип формирования бюджета есть реальная опасность, что финансирование уменьшится, так как сокращается число детей. Хорошо, если регион оставит те суммы, что выделялись ранее, в этом случае на одного ребенка средств придется больше.
От обычного «ленивого» способа считать в среднем отрасль только проигрывает, потому что если средняя наполняемость класса — 25 человек, то финансисты на 25 и делают расчет. То есть те муниципалитеты, которые физически не могут набрать столько (а есть и по 15, и по 18 учеников), недополучат свои средства, причем намного. Получается, что мы накажем ребенка, рядом с которым в одном классе сидит не 24, а 19 человек. Мы обязаны ему по Конституции предоставить полную бюджетную услугу, полностью прочитать все предметы, чтобы потом он получил диплом установленного образца. А как управленцы решат процесс оптимизации, его касаться не должно. Поэтому, на мой взгляд, представленная методика является механизмом обеспечения гарантий.
По методике расчет можно провести точно, с учетом особенностей данного муниципалитета. В одном муниципалитете может быть много гимназических и лицейских классов, и по нашей методике они получат больше денег, а остальные муниципалитеты — меньше. Но можно принять решение, что лицейские классы должны составлять, например, не более 10% от общего числа, и субвенцию рассчитывать исходя из этого.
— С другой стороны, где-то может быть 20% лицейских классов, и там прекрасные учителя, все налажено. Получается, что их должны сокращать? — Все в руках у региона, федеральный уровень на это не влияет. Например, в Пензенской области долгое время руководители были против реструктуризации школ на селе, говорили, что ничего не будут переделывать.
Но так как регион дотационный, региональные финансисты теперь диктуют свои условия не только в отношении сельских школ, они исключили из субвенций повышенное финансирование гимназий и лицеев.
То есть две крайности: либо ничего не менять, либо резать «по живому». И то, и другое может иметь печальные последствия. Нельзя сейчас без переходного периода всех стричь под одну гребенку.
Законодательное собрание может принять любое решение, например, что финансирование классов углубленного изучения не только нужно региону, так как это более высокое качество, но что удорожание гимназических и лицейских классов должно составлять не 15%, как у нас в методике, а, например, 30%. А дальше идет процесс согласования. И тогда понятно, какие дополнительные услуги в муниципалитете являются обязательными, а какие область не согласна финансировать. Все это выливается потом в поправочные коэффициенты. И процесс бюджетного планирования становится прозрачным и понятным. То есть не стоит вопрос, почему соседу дали столько, а мне — столько.
Норматив — не единственный механизм формирования бюджетов, не панацея. Он решает только определенную задачу — выравнивает бюджетную обеспеченность стандартной образовательной услуги. Вы его совместите с другими механизмами!
В идеале нормативы должны дополняться программами, которые принимаются на муниципальном уровне или уровне субъекта. То есть основная часть бюджета школы или муниципалитета формируется на основе норматива, кроме того, средства поступают на основе программно-целевого принципа (что очень поддерживается финансистами). Если, например, муниципалитет или регион принимают программу поддержки детей с отклонениями или из малообеспеченных семей, то нужны дополнительные средства. И муниципалитеты могут участвовать в конкурсе на получение денег по этой программе — это второй источник средств. Третью часть средств можно получить, если выбрана программа, к примеру, углубленного изучения чего-либо.
— Но кроме расчетов необходимо еще и принять местные законодательные акты? — Многие положения, на которые регионы опирались по федеральному законодательству, уже не имеют юридической силы. Регионы должны создать свою нормативно-правовую базу, которой до этого времени не было. Методические рекомендации дают для этого некую канву, основу. Вот, например, спрашивают о размере фонда оплаты труда на содержание педсостава и управленческого персонала. Исходя из данных статистики, мы в методике вывели норму: 70% — педсостав и 30% — все остальные. Она является достаточной для обеспечения учебного процесса. Но сейчас в регионах заметна тенденция: при сокращении числа детей и педставок зачастую на каждого педагога приходится еще один работник, который не связан с учебным процессом. Надо понять, насколько он нужен. Причем порой такое соотношение мы наблюдаем и в очень крупных школах, а на селе — повсеместно. Нужны ли все заместители директора? Если нужны, закрепите это в документе.
— Одно из обычных возражений — у нас огромная территория и очень много сельских школ, которые не выживут при формировании их бюджетов по нормативу. — По законодательству малокомплектные школы финансируются по факту, без применения норматива. Но здесь нет единого рецепта. Чувашия пошла по пути создания базовых школ. И эта тактика себя оправдала. При этом число малокомплектных школ сокращается. Но для этого требуется большая работа и время. Сегодня мы рекомендуем регионам провести инвентаризацию школ из категории «малокомплектных», утвердить их перечень (в приложении к Закону «О бюджете») и финансировать по фактическим расходам.
Новая система формирования бюджетов образования дает возможность всем уровням выявить дырки, в которые утекают деньги. Средств мало, на многое не хватает, но даже то, что есть, мы не умеем рационально тратить. Когда бюджет становится прозрачным, то можно подключить общественные институты к его обсуждению, и сложно будет кулуарно что-либо поменять, урезать. Правомерно будет сравнивать не только школу со школой, муниципалитет с муниципалитетом, но и школу с самой собой.
Мы должны обеспечить равенство доступа к получению образования, именно это — задача бюджетных средств. С родительскими и внебюджетными деньгами делайте все, что хотите. А «прозрачный» бюджет может висеть на стене в школе и быть предметом общественного обсуждения. При таком подходе можно будет задать вопрос: почему при нехватке бюджетных средств в школах «рабочих окраин» на ребенка расходуется в 2-3 раза меньше, чем в «центральных районах», где учатся дети из благополучных семей. Кстати, многие родители вообще уверены, что бюджетных денег в их школе нет. Получается, что бедные обездолены дважды: потому, что их родители не имеют возможности оплачивать репетиторов и кружки, и потому, что те скудные средства, которые бюджет выделяет на отрасль, перераспределяются в пользу более состоятельных. Формирование бюджетов на основе норматива наводит «некоторый порядок» и обеспечивает гарантии на получение образования каждому.
(Ирина ДЕМИНА, «Учительская газета» №3, 24.01.2006)