Рекомендации по организации работы по профилактике социального сиротства

РЕКОМЕНДАЦИИ

по организации работы  по профилактике социального сиротства

В соответствии с положениями Концепции демографического развития Российской Федерации на период до 2025 года, поручениями Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, поручениями Главы Чувашской Республики и Кабинета Министров Чувашской Республики реализуется комплекс мер, направленных на развитие различных форм устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (далее - дети, оставшиеся без попечения родителей), на воспитание в семьи российских граждан как одного из приоритетных направлений демографической политики.

Сегодня в Чувашской Республике, как и в целом по Российской Федерации,  достигли относительных успехов в решении вопросов устройства детей, оставшихся без попечения родителей, в семьи. Общероссийская статистика семейного устройства детей указанной категории имеет в целом положительную динамику.

Вместе с тем, одной из основных причин, препятствующих сокращению численности детей, оставшихся без попечения родителей, остается неэффективность работы по социальной реабилитации семей, находящихся в социально опасном положении.

По состоянию на 1 января 2012 года  в республике проживают 4247 детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (на 01.01.2010 г. - 4752 детей, на 01.01.2011г. – 4663 ребенка). Из общего числа детей-сирот 3911 несовершеннолетних переданы на воспитание в семьи усыновителей, опекунов, попечителей (в 2010 г. – 4014 детей и  86 % соответственно).

За последние три года число выявленных детей, оставшихся без попечения родителей,  начало сокращаться по сравнению с предыдущим годом на 25,5 %  (в 2009 году – 709 детей, в 2010 году – 593, в 2011 году - 528). При этом 80 процентов из первично выявленных детей, оставшихся без попечения родителей - это так называемые «социальные сироты», оставшиеся без родительского попечения по «социальным» причинам (нарушение прав ребенка, выражающееся в действиях родителей насильственного характера, а также в пренебрежении нуждами ребенка, уклонении от исполнения родительских обязанностей).

В связи с этим приоритетным направлением деятельности субъектов профилактики (комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, органов опеки и попечительства, органов внутренних дел, учреждений социальной защиты, здравоохранения, образования, психологических центров и др.) по защите прав и интересов детей, в том числе права ребенка на семью, является организация профилактической работы с семьями и детьми (в первую очередь, с семьями, находящимися в социально опасном положении), предусматривающая создание условий для своевременного выявления и коррекции проблем на ранней стадии семейного неблагополучия, сохранения ребенка в его родной семье.

Координацию деятельности субъектов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на уровне муниципального образования осуществляет районная (городская) комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав.

В качестве объекта профилактической и реабилитационной работы должны рассматриваться дети, еще не лишившиеся родительского попечения, находящиеся в обстановке, представляющей действиями или бездействием родителей угрозу их жизни или здоровью, либо препятствующей их нормальному воспитанию и развитию, прежде всего, дети из семей, где родители (иные законные представители) не исполняют своих обязанностей по воспитанию, обучению и содержанию своих детей, отрицательно влияют на их поведение либо жестоко обращаются с ними (далее - дети, находящиеся в трудной жизненной ситуации).

Важная роль в системе профилактики социального сиротства отводится органам опеки и попечительства.

Обязанность органов опеки и попечительства осуществлять профилактическую и реабилитационную работу с такими детьми установлена ст. 121 Семейного кодекса Российской Федерации и в законодательстве Чувашской Республики.

Анализ ситуации в области защиты прав детей свидетельствует о том, что сложившаяся практика работы органов опеки и попечительства, социальных служб во многих случаях ориентирована не на оказание своевременной помощи семье, оказавшейся в социально опасном положении, а на вмешательство в ситуацию, достигшую критической точки, требующую, в частности, немедленного отобрания ребенка у родителей. При этом основным инструментом работы с такой семьей обычно является не социальная и психолого-педагогическая реабилитация семьи, а применение органами опеки и попечительства административных мер воздействия к родителям, не исполняющим обязанностей по содержанию и воспитанию детей, предусмотренных семейным, уголовным законодательством, законодательством об административных правонарушениях. Результатом подобных действий в большинстве случаев становится утрата ребенком родительского попечения, изъятие его из семьи.

В 2011 году 19 граждан ограничены в родительских правах, 340 - лишены родительских прав, из них 3  - в связи с жестоким обращением с детьми. Несмотря на сокращение числа ограничений и лишения одного или обоих родителей родительских прав необходимо создать эффективную систему профилактики безнадзорности, детского и семейного неблагополучия, организовать системную работу по сохранению ребенка в кризисной семье, предотвращению лишения родителей родительских прав.

Динамика ограничения и лишения одного или обоих родителей родительских прав

 за период с 2009 по 2011 год

Для кардинального изменения ситуации в области сокращения численности детей, оставшихся без попечения родителей, необходим качественно иной подход к организации профилактики социального сиротства.

Вопрос о лишении родительских прав должен рассматриваться в качестве крайней меры воздействия на родителей, применяемой только в тех случаях, когда иные меры не дали результата.

Необходимо создать на уровне  муниципального образования систему работы по профилактике социального сиротства, выявлению, учёту и устройству детей, находящихся в обстановке, представляющей угрозу их жизни или здоровью, или препятствующей их нормальному воспитанию и развитию, помощи семьям, находящимся в социально опасном положении, определить порядок взаимодействия в рамках указанной системы органов и учреждений различной ведомственной принадлежности.

Деятельность субъектов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних по профилактике социального сиротства должна быть ориентирована на выполнение следующих задач:

1. Своевременное выявление ребенка, проживающего в семье и находящегося в ситуации, угрожающей его жизни или здоровью, или препятствующей его нормальному воспитанию и развитию.

Обязанность должностных лиц, организаций и иных граждан, которым становится известно об угрозе жизни или здоровью ребенка, о нарушении его прав и законных интересов, сообщить об этом в орган опеки и попечительства по месту фактического нахождения ребенка, установлена статьей 56 Семейного кодекса Российской Федерации.

Пункт 2 статьи 9 Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» также предусматривает обязанность органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних незамедлительно информировать орган опеки и попечительства о выявлении несовершеннолетних, находящихся в обстановке, представляющей угрозу их жизни или здоровью, препятствующей их нормальному воспитанию и развитию.

В частности, значительная роль в выявлении несовершеннолетних этой категории отводится учреждениям социального обслуживания, лечебно-профилактическим учреждениям, органам внутренних дел, комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Необходимо учитывать, что в соответствии с пунктом 4 статьи 6 Федерального закона от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве»  полномочия органов опеки и попечительства по выявлению лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки и попечительства, могут осуществлять образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или иные организации, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (далее - уполномоченные организации), в случаях и в порядке, которые устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Выявление детей, проживающих в семье и нуждающихся в помощи государства, организуется органом опеки и попечительства. Непосредственное участие в этой работе могут принимать уполномоченные организации.

Должностные лица учреждений (дошкольных образовательных учреждений, общеобразовательных учреждений, лечебных учреждений и других учреждений) и иные граждане, располагающие сведениями о детях, проживающих в семье и находящихся в результате действий или бездействия родителей в условиях, представляющих угрозу жизни или здоровью детей либо препятствующих их нормальному воспитанию и развитию, обязаны сообщить об этом в органы опеки и попечительства по месту фактического нахождения ребенка.

На основании поступившего сообщения о том, что ребенок нуждается в помощи государства, органом опеки и попечительства в течение 3-х дней с даты поступления информации осуществляется первичное обследование ребенка и семьи с целью проверки поступивших сведений о создании действиями или бездействием родителей условий, представляющих угрозу жизни или здоровью ребенка, либо препятствующих его нормальному воспитанию и развитию.

Орган опеки и попечительства обязан вести учет всех выявленных детей, в отношении которых по итогам первичного обследования подтвердились факты проживания в условиях, представляющих действиями или бездействием родителей угрозу их жизни или здоровью, либо препятствующих их нормальному воспитанию и развитию. Учет целесообразно вести в журнале регистрации таких детей, а также на электронных носителях.

По итогам первичного обследования, в случае отсутствия оснований к немедленному отобранию ребенка орган опеки и попечительства (уполномоченная организация) может принимать решение о проведении дополнительного обследования для решения вопроса о необходимости признания ребенка нуждающимся в помощи государства и выбора формы защиты его прав.

При проведении первичного и дополнительного обследований условий жизни и воспитания несовершеннолетнего орган опеки и попечительства выясняет:

·                     характер угрозы жизни и здоровью ребенка, имеющиеся факты, свидетельствующие о наличии такой угрозы или о жестоком обращении и насилии, пренебрежении интересами ребенка, повторяемости насилия, уязвимости ребенка в случаях проявления насилия по отношению к нему с учетом его возраста и состояния здоровья;

·                     основные потребности ребенка (состояние его здоровья, проблемы в образовании, умственное и психическое развитие, самосознание, общение с другими детьми, проблемы поведения, развитие навыков самообслуживания и соблюдение гигиенических норм);

·                     состав семьи ребенка (наличие и место жительства родителей, братьев, сестер, других близких родственников, привязанности и отношения ребенка с родителями, родственниками, их родительские компетенции и способность обеспечить основные потребности ребенка в уходе и воспитании, безопасности, стабильном интеллектуальном, физическом и психическом развитии, эмоциональном тепле);

·                     жилищно-бытовые условия, в которых находится несовершеннолетний (кто является собственником (нанимателем) жилого помещения, количество членов семьи, проживающих и зарегистрированных на данной площади, размеры и благоустройство помещения, его санитарно-гигиеническое состояние), доход родителей, наличие имущества у несовершеннолетнего и членов семьи, семейную историю, уклад жизни семьи, распределение ролей в семье, наличие круга общения родителей, наличие других лиц, значимых для ребенка.

По итогам обследования специалисты органа опеки и попечительства  составляют проект заключения о необходимости признания ребенка нуждающимся в помощи государства, включающий также и предложения по защите прав ребенка, его законных интересов (определение формы защиты прав ребенка и (или) формы, сроков и места его устройства, организация правовой, медицинской, социально-психологической помощи, обучения, досуга и иные мероприятия) и сроки их выполнения.

Заключение о необходимости признания ребенка нуждающимся в помощи государства является основанием для издания органом опеки и попечительства акта о признании ребенка нуждающимся в помощи государства и утверждении плана по защите его прав.

2. Организация профилактической и реабилитационной работы с ребенком и его семьей на начальной стадии возникновения семейных проблем для предотвращения изъятия ребенка из семьи.

Первоначальной формой защиты прав выявленного ребенка, нуждающегося в помощи государства, которую должен использовать орган опеки и попечительства из имеющегося арсенала форм защиты, является индивидуальная профилактическая работа с ребенком и его семьей.

Основной целью индивидуальной профилактической работы должно стать сохранение семьи, создание условий для воспитания ребенка в родной семье. Достижение указанной цели возможно при условии организации комплексного социально-психологического сопровождения семьи и ребенка для оказания помощи родителям в воспитании ребенка и осуществления эффективного контроля за условиями его жизни и воспитания.

В соответствии с пунктом 2 статьи 12 и статьей 13 Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» в компетенцию учреждений социального обслуживания, к которым относятся территориальные центры социальной помощи семьи и детям, центры психолого-педагогической помощи населению, центры экстренной психологической помощи и иные учреждения социального обслуживания, входит организация индивидуальной профилактической работы с семьями, находящимися в социально опасном положении, и детьми, нуждающимися в помощи государства, оказания им соответствующих социальных услуг. Поэтому по результатам обследования условий жизни и воспитания ребенка и издания соответствующего заключения (пункт 5 статьи 6 вышеуказанного закона) необходимо привлечь к осуществлению индивидуальной профилактической работы с указанными семьями и несовершеннолетними вышеперечисленные учреждения.

3. Организация профилактической и реабилитационной работы с ребенком и его семьей после изъятия ребенка из семьи для обеспечения его возврата в родную семью.

Если по тем или иным причинам ребенок был изъят из семьи на основании статей 69, 73, 77 Семейного кодекса Российской Федерации, органам опеки и попечительства необходимо во всех случаях, когда это возможно, принимать меры, обеспечивающие в дальнейшем возврат ребенка в родную семью. Указанные меры должны включать организацию реабилитационной работы с родителями, в том числе уже лишенными родительских прав или ограниченными в родительских правах, оказание им необходимой помощи с целью воссоединения ребенка с семьей.

Данное положение в полном объеме соответствует положениям Семейного кодекса Российской Федерации, предусматривающим, с одной стороны, приоритетность воспитания ребенка в родной семье, с другой - возможность восстановления родителей в родительских правах или отмены ограничения родительских прав.

При этом следует учитывать, что в соответствии с пунктом 13 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 мая 1998 г. №10 «О применении судами законодательства при разрешении споров, связанных с воспитанием детей» суд вправе отказать в удовлетворении иска о лишении родительских прав даже в случае доказанности виновного поведения родителей с учетом характера их поведения, личности и других конкретных обстоятельств. В этом случае суд предупреждает родителей о необходимости изменения своего отношения к воспитанию детей, возложив на органы опеки и попечительства контроль за выполнением родителями родительских обязанностей.

В подобных случаях контроль за поведением родителей и условиями жизни ребенка в семье со стороны органа опеки и попечительства также не должен носить формальный характер. Осуществление указанного контроля должно сопровождаться реальной программой специальных реабилитационных мероприятий.

Все действия по реабилитации ребенка и семьи в целях предупреждения утраты ребенком родительского попечения, создания благоприятных условий для его проживания, воспитания и развития в родной семье, начиная с момента выявления ребенка, проживающего в семье и находящегося в ситуации, угрожающей его жизни или здоровью, или препятствующей его нормальному воспитанию и развитию, должны осуществляться в рамках плана по защите прав ребенка.

Чрезвычайно важным условием эффективности реализуемых мероприятий является добровольное участие в них самих родителей. В связи с этим органу опеки и попечительства следует проводить с родителями разъяснительную работу, привлекать их, насколько это возможно, к обсуждению семейных проблем и способов их решения, составлению и последующему осуществлению плана совместных действий по нормализации обстановки в семье в интересах ребенка.

В частности, положительную роль в решении этого вопроса может сыграть введение системы социального (семейного) патроната над детьми и семьями, находящимися в социально опасном положении. Такая система в течение нескольких лет в различных формах внедряется в ряде субъектов Российской Федерации (Москве, Мурманской, Московской, Калужской, Томской, Тверской областях, Краснодарском, Пермском крае и др.). Накопленный опыт свидетельствует о ее состоятельности и эффективности. Основными этапами работы органов опеки и попечительства по социальному (семейному) патронату являются:

·                     выявление детей, проживающих в семьях и находящихся в ситуации, угрожающей их жизни или здоровью, или препятствующей их нормальному воспитанию и развитию;

·                     первичное обследование детей и их семей для планирования форм защиты прав детей;

·                     составление плана по защите прав детей;

·                     осуществление социального (семейного) патроната над ребенком в семье;

·                     текущая оценка социального и морально-психологического статуса семьи, динамика изменений в семье;

·                     осуществление предварительной опеки[1] (временного устройства ребенка в замещающую семью с возвратом в кровную семью, если работа с семьей дала положительные результаты);

·                     постоянное устройство ребенка в замещающую семью при невозможности возврата в кровную семью.

Указанная работа в целях ее максимальной эффективности должна включать следующее:

·                     первичную оценку положения ребенка в семье с позиции соблюдения его прав и законных интересов;

·                     предварительную оценку положения ребенка с позиции необходимости защиты его прав и законных интересов, определение характера необходимой помощи ребенку и семье;

·                     составление проекта плана по защите прав ребенка с включением социального (семейного) патроната как составного элемента;

·                     утверждение плана по защите прав ребенка;

·                     осуществление социального (семейного) патроната - предоставление помощи ребенку и семье в соответствии с договором о социальном патронате и планом работы;

·                     проведение текущей оценки положения ребенка и социального статуса семьи;

·                     заключительную оценку;

·                     внесение изменений в план по защите прав ребенка (прекращение работы с семьей, либо отобрание ребенка с последующей работой по возвращению ребенка в семью, либо решение вопроса об ограничении в родительских правах и др.).

В случае если родители ребенка ограничены в родительских правах или лишены родительских прав, либо если ребенок не изъят из семьи, но по социально-психологическим показаниям его пребывание в семье в данный момент является нецелесообразным, ребенок с учетом его возраста, особенностей развития, правового статуса может быть временно устроен в соответствующее учреждение системы образования, социальной защиты населения, здравоохранения.

Необходимо широко использовать возможности специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, органов социальной защиты населения (социально-реабилитационных центров для несовершеннолетних, социальных приютов для детей).

4. Организация информационно-просветительской и реабилитационной работы с родителями (иными законными представителями) детей, направленной на повышение их сознательности, компетентности, оказание им соответствующей психологической, педагогической, социальной, медицинской, правовой помощи.

Система образования располагает значительным потенциалом в повышении уровня педагогической культуры, просвещении родителей в вопросах воспитания детей. В связи с этим органам управления образованием муниципальных районов и городских округов  следует уделять особое внимание проблемам семейного воспитания, профилактики социального сиротства, активизации взаимодействия родительской и педагогической общественности, используя при этом различные формы и методы работы.

В качестве одной из наиболее действенных форм такой деятельности может рассматриваться организация родительского всеобуча, в рамках которого следует обращать внимание родителей (иных законных представителей) детей на следующие актуальные вопросы:

·                     права детей в соответствии с Конвенцией о правах ребенка, другими международными документами, российским законодательством;

·                     обязанности родителей по обеспечению воспитания, развития, содержания детей, получения ими обязательного общего образования;

·                     права родителей (защищать права и законные интересы детей, выбирать формы обучения, образовательные учреждения и др.);

·                     ответственность родителей за неисполнение или ненадлежащее исполнение родительских обязанностей (семейно-правовая, гражданско-правовая, административная, уголовная), основания и последствия отобрания детей у родителей, лишения родительских прав и ограничения в родительских правах;

·                     роль родителей в профилактике безнадзорности, правонарушений, формировании здорового образа жизни несовершеннолетних;

·                     защита прав детей, оставшихся без попечения родителей, воспитывающихся в семьях граждан (усыновленных, находящихся под опекой (попечительством), в приемных семьях и др.);

·                     оказание родителям психолого-педагогической и социально-правовой помощи в воспитании детей;

·                     обеспечение родителей (законных представителей) информацией об органах и учреждениях, оказывающих психологическую, медицинскую, педагогическую, социальную, правовую помощь несовершеннолетним с проблемами в развитии, обучении, поведении, социальной адаптации, осуществляющих контроль и надзор за соблюдением, обеспечением и защитой прав ребенка, а также о существующих возможностях организации творческого досуга и занятости детей и подростков.

Мероприятия, связанные с организацией родительского всеобуча, могут проводиться в рамках родительских собраний, «горячих линий», посредством размещения соответствующих материалов на теле- и радиоканалах, в печатных средствах массовой информации, сети Интернет.